IL PIANO MARSHALL IN EUROPA (3)

"5 aprile 1948 - Washington - Il Piano Marshall entra in vigore oggi. Comincia i suoi lavori un organismo provvisorio istituito dal Dipartimento di stato con l'incarico di elaborare i particolari per l'acquisto di viveri, materie prime, carburanti e macchinari destinati alle 16 nazioni beneficiarie" (Comunicato Ansa del 5 aprile 1948, ore 09,50)

Il 3 aprile 1948 dopo l’approvazione da parte del Congresso, gli aiuti del piano Marshall amministrati dall’”Economic Cooperation Administration” prima, e dal “Mutual Security Program” (MSP) poi, contribuirono per quattro anni a risollevare l’Europa occidentale dai danni provocati dalla seconda guerra mondiale.

E’ difficile stabilire se il piano Marshall sia stato la causa o l’effetto della divisione politica tra Europa occidentale e orientale. Di sicuro da quel momento, e per più di quarant’anni, l’Europa fu attraversata dalla cortina di ferro evocata da Churchill nel celebre discorso del 5 marzo 1946.

L’ERP non fu esclusivamente un programma economico: insieme ai dollari venne esportata anche la mentalità americana. Questo portò a numerosi cambiamenti nella società europea che si manifestarono, ad esempio, nei modelli organizzativi delle aziende, nel modo di vestire, di mangiare, di bere, e in molti altri aspetti della vita quotidiana.

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L’importazione del modello americano rappresentò un mutamento di lungo periodo nelle abitudini della popolazione europea e tali cambiamenti culturali sono presenti ancora oggi a molti anni di distanza.

Una parte del documento programmatico dell’ERP sottoscritto da ogni paese partecipante, conteneva un paragrafo intitolato “Pubblicità”. Esso si occupava di autorizzare “l’ampia divulgazione di informazioni sull’andamento del programma […] atta a sviluppare quel sentimento di sforzo comune e di aiuto reciproco che è essenziale per il raggiungimento dei traguardi del programma” [28].

Questo compito era ritenuto di particolare importanza in Italia, Francia e nella Bizona tedesca. Altri paesi facevano parte di un secondo gruppo, dove la strategia propagandistica sarebbe stata attuata con minore intensità: Grecia, Turchia, Austria, Trieste e Germania francese. Un terzo gruppo era formato da Gran Bretagna e Svezia. Infine per ultime erano comprese le alte nazioni OECE mancanti in questo elenco.

L’amministratore ECA in Europa, Averell Harriman, definì questo compito come “Funzione antincendio”. Il suo scopo era di contrastare la propaganda comunista del COMIFORM promuovendo l’ERP e lo sforzo americano, incentivando la nascita di sindacati non comunisti, illustrando la via americana al benessere comune ed al progresso, e riportando la speranza nel futuro tra la popolazione europea. A tale scopo furono prodotti “Decine di documentari, centinaia di programmi radio, migliaia di spettacoli cinematografici mobili, milioni di opuscoli dell’ERP” [29]. Tramite questi mezzi si tentò di far comprendere agli abitanti del vecchio continente i concetti di dollar gap, fondi contropartita, produttività, integrazione europea, e di spiegare come e perché i governi occidentali stessero collaborando insieme per permettere all’Europa di raggiungere in pochi anni un tenore di vita più alto, di ridurre la disoccupazione, e di aumentare la produzione.

La nazione nel quale questa campagna informativa raggiunse il livello di massima intensità fu l’Italia.

Per quanto riguarda le dimensioni economiche del programma, la tabella 3.1 mostra come avvenne la spartizione dei circa 13 miliardi di dollari distribuiti sotto forma di aiuti e prestiti, concessi dal Congresso degli Stati Uniti per il piano Marshall, nei suoi quattro anni di durata (1948-1952).

Le cifre cambiano leggermente a seconda delle fonti e degli autori consultati, anche a causa del fatto che nell’ultimo anno (1951-52) la ECA, l’organo amministrativo dell’ERP fu sciolto e al posto del piano Marshall fu istituito il Mutual Security Program, un programma con obiettivi militari.

(ricordiamo qui che Marshall, fino al 20 gennaio 1945 era Capo di Stato Maggiore dell'Esercito. Nel gennaio 1947 divenne Segretario di Stato, e durante il suo mandato (oltre che varare l'omonimo "Piano") Marshall avviò le prime trattative per la costituzione della NATO. Ma il 7 gennaio 1949 fu costretto a dare le dimissioni per ragioni di salute. Aveva allora 70 anni. Nel 1953 gli fu assegnato il premio Nobel per la pace. Nel 1959 moriva a Washington. Ndr.)

Tuttavia secondo alcuni storici una parte della somma concessa da questo provvedimento, circa 1.022 miliardi di dollari, va intesa ancora come facente parte dell’Economic Cooperation Act del 1948, la legge con cui si autorizzò il piano Marshall. La consistenza degli aiuti dell’ERP fu molto differente da paese a paese. Il Regno Unito e la Francia furono le nazioni maggiormente sostenute, e da sole comprendono più del 40% dell’intera somma del programma (tabella 3.2). Per quanto riguarda gli altri stati seguono in ordine di grandezza, Italia, Germania Occidentale e Olanda.

Il mezzo più utilizzato per sostenere l’economia europea furono gli aiuti, circa 88% del totale,
i prestiti ammontarono solo al 12% circa (tabella 3.2).

Al totale indicato nella tabella 1.3 bisogna aggiungere le somme concesse per il funzionamento dei seguenti trattati internazionali: 361,4 milioni di Dollari per la “European Payment Union”, 33,5 milioni per il “General Freight Account”, e i 12,1 milioni del “European Technical Assistance Authorization”. Questo fa crescere il precedente totale di 12,9 miliardi, a 13 miliardi e 325,8 milioni di dollari.-L’intero ammontare della somma concessa risultò pari, in media, all’1,2% del PIL USA di quegli anni, in particolare all’1,9% nel 1948, e allo 0,5% nel 1952[30]. Per quanto riguarda l’Europa, negli anni 1948-49 gli aiuti dell’ERP arrivarono a una quota media del 4% del PIL [31].

Lo sforzo compiuto durante quel periodo dalla società americana si può considerare notevole, se confrontato con la somma degli aiuti che le nazioni più ricche hanno destinato ai paesi sottosviluppati, o in via di sviluppo, in tempi più recenti. Nel 1993 la media della percentuale del PIL, destinata agli aiuti internazionali dai paesi sviluppati, era dello 0.35% e per gli Stati Uniti solo dello 0,15%. Negli ultimi dieci anni queste proporzioni sono ulteriormente diminuite.-Nella tabella 3.3 è illustrata la percentuale degli aiuti ERP in rapporto al reddito nazionale di alcuni paesi europei tra luglio 1948 e giugno 1949.-Si può sostenere che, almeno nel periodo indicato, gli aiuti del piano Marshall furono significativi per la crescita di molte economie europee. In particolare le percentuali di Austria e Olanda sono molto elevate. 

Durante il primo anno dell’ERP (1948-49) vennero stanziati più di 6 miliardi di Dollari, la cifra più consistente durante tutta la durata del programma. Negli anni successivi le somme si ridussero a 3,7 miliardi nel 1949-50, a 2,3 miliardi nel 1950-51, e a poco più di 1 miliardo nell’ultimo anno (1951-52). Come già detto non tutti gli storici sono concordi a includere quest’ultimo stanziamento nel programma dell’ERP.

Gli Stati Uniti sostennero lo sforzo maggiore, finanziando quasi il 70% dell’intero piano Marshall, seguirono il Canada con l’11,8%, e l’America latina con il 7,7%. Altri paesi contribuirono con il 6,2% degli aiuti, mentre le nazioni beneficiarie del piano misero a disposizione il 4,6% del totale delle risorse [32].

Sul totale degli aiuti forniti nei quattro anni del piano Marshall, alle materie prime fu destinato il 33%, agli alimentari e ai fertilizzanti il 29%, alle macchine e ai veicoli il 17%, il carburante il 16%, mentre il 5% venne destinato ad altri prodotti[33]. Tuttavia il flusso degli aiuti non mantenne le stesse proporzioni di beni per tutti i quattro anni.

Durante la prima parte del programma l’emergenza umanitaria portò a quota 50% la parte di aiuti destinati ai generi alimentari e ai fertilizzanti, ma negli anni seguenti scese al 27%. Al contrario le materie prime e i semilavorati che in un primo momento rappresentavano solo il 20% del totale, arrivarono al 49% nell’ultimo quarto del 1949. L’elevata quota relativa agli aiuti alimentari, permise di elevare del 20,5% il livello medio di calorie giornaliere della popolazione europea tra il 1946-47 e il 1948-49[34]. Alan Milward ha dimostrato che nel caso di Francia e Olanda, un simile miglioramento delle condizioni alimentari realizzato tra il 1946 e il 1949 non sarebbe stato possibile senza gli aiuti del piano Marshall.

Negli anni successivi all’emergenza alimentare, lo scopo principale degli aiuti del piano Marshall fu quello di contribuire alla creazione di capitale fisso, con l’obiettivo di incentivare gli investimenti. Paul Hoffman amministratore dell’ECA, in un discorso al Congresso disse che ogni dollaro investito in Europa con le risorse dell’ERP contribuiva alla formazione di 6 dollari di capitale [35]. Questo accadeva perché l’investimento in particolari settori chiave ad esempio quello del carbone, permettevano lo sviluppo di altri settori industriali. Nella tabella 3.4 sono riportate le percentuali degli aiuti utilizzati per le importazioni in Europa di macchinari, veicoli, ferro e acciaio.

In alcuni paesi queste percentuali sono tanto elevate che non si sarebbero potute ottenere senza un programma economico di vaste dimensioni. Alan Milward però critica la massiccia formazione di capitale fisso in Europa come conseguenza degli aiuti dell’ERP, sostenendo che esso ebbe come effetto secondario la conseguenza di incentivare le importazioni dagli Stati Uniti, aggravando in questo modo il problema del dollar gap.

Al momento della partenza del piano Marshall si prevedeva già che nemmeno un programma economico di lunga durata, avrebbe risolto tutti i problemi europei, e che alcuni punti deboli dell’economia avrebbero continuato ad esistere anche dopo la fine degli aiuti americani. Secondo il primo rapporto OECE del 1948, l’anno immediatamente successivo alla fine del piano Marshall, il 1952-53, non sarebbe stato considerato la fine della storia, cioè la completa ripresa dell’economia, ma solo un punto su una retta crescente.

Tuttavia si fissarono comunque degli obiettivi molto importanti, alcuni dei quali erano difficilmente raggiungibili. Gli scopi perseguiti dall’ERP furono quattro: elevare il tenore di vita della popolazione europea nel presente e nel futuro, stabilizzare le condizioni finanziarie degli stati, accrescere il commercio con l’estero, e integrare le economie delle nazioni europee.

Per valutare concretamente le prestazioni delle economie nazionali, il punto di riferimento ufficiale degli obiettivi descritti precedentemente era il valore prebellico. Ogni valutazione riguardante il punto della situazione, l’analisi del conseguimento o del non raggiungimento del livello programmato, fu fatta confrontando il parametro con il rispettivo valore nel 1938. L’anno precedente l’inizio della seconda guerra mondiale, e perciò l’ultimo periodo prima che l’impegno militare modificasse i naturali valori dell’economia delle nazioni colpite dal conflitto.

Tuttavia, benché necessario, il riferimento prebellico non era affatto “neutrale”. In Germania il 1938 fu un anno di forte spesa militare. Nello stesso periodo in Francia si attraversava una recessione che aveva ridotto il consumo sotto la media, in altre regioni come il meridione italiano o l’Austria quelle condizioni non erano neanche auspicabili. In ogni caso per motivi politici, a nessun governo sarebbe bastato raggiungere il livello economico del 1938.

Per quanto riguarda il tenore di vita, ciascun paese doveva fissare il livello in base a considerazioni legate al proprio passato. Ad esempio poteva essere facile far accettare alla popolazione di un paese povero, condizioni di vita di poco migliori rispetto al valore prebellico, mentre non era facile che un paese ricco accettasse di vivere in condizioni anche di poco inferiori rispetto al periodo precedente la guerra.

Il mezzo principale con cui si contava di migliorare il tenore di vita delle popolazioni europee era un significativo sforzo nella produzione di beni. Questo implicava l’aumento della quota di reddito nazionale destinato agli investimenti. La strategia mirava ad incentivare gli investimenti privati tramite la ripresa economica finanziata con gli aiuti americani. Non è sbagliato dire che l’obiettivo primario del piano Marshall fu quello di aumentare la produzione di beni in Europa. Questo avrebbe permesso, in primo luogo, di sopperire alle necessità della popolazione, in secondo luogo di ricorrere in quantità minore allo strumento delle importazioni che pesavano sulle riserve di valuta straniera, e per ultimo di aumentare le esportazioni riequilibrando le bilance dei pagamenti nazionali.

Da parte americana c’era chi pensava che fornire le risorse necessarie a rimettere in piedi l’economia d’oltre oceano, potesse essere uno svantaggio per gli Stati Uniti, poiché appena gli europei avessero raggiunto il livello di produzione desiderato, avrebbero inondato con i loro prodotti i mercati dell’emisfero occidentale, facendo concorrenza alle imprese americane. A questa obiezione si rispose definitivamente nel 1950, constatando che i produttori europei avevano già grosse difficoltà ad esportare nel mercato continentale, ed era perciò difficile che potessero fare concorrenza alle imprese americane nel medio periodo. Questo significava che l’Europa avrebbe importato grosse quantità di beni dagli USA ancora per molto tempo, e che secondo le stime di allora il problema del dollar gap, sarebbe durato almeno ancora per 5-10 anni.

Il secondo obiettivo riguardava la stabilità finanziaria. Riequilibrare la bilancia dei pagamenti significava dover sacrificare qualcosa, poteva essere il tenore di vita, oppure il debito con l’estero. Nel primo caso le risorse necessarie agli investimenti sarebbero state ottenute con politiche di austerità, e nel secondo caso il capitale necessario si sarebbe acquisito con importazioni finanziate mediante l’indebitamento pubblico. Un’alternativa a questi due sistemi era organizzare la ripresa mediante politiche di pianificazione, razionamento, controllo dei prezzi, quote alle importazioni, attenti budget di bilancio e alti tassi d’interesse.

Tuttavia per questa strategia era necessario avere il pieno controllo sul sistema dei prezzi, che avrebbe dovuto essere utilizzato in maniera adeguata ed intensa. Inoltre significava anche provvedere ad una riforma monetaria, porre limiti all’indebitamento per prevenire gli eccessi di spesa, decidere quali tra i gruppi sociali sarebbero stati più duramente tassati per finanziare la ripresa, e quali invece avrebbe contribuito alla formazione del capitale per gli investimenti e per il consumo. In teoria ogni nazione partecipante al piano Marshall sarebbe stata libera di scegliere come attivare la ripresa, in realtà la ECA fece grosse pressioni sui paesi OECE perché varassero riforme fiscali efficienti e riducessero l’indebitamento.

Il terzo obiettivo era la crescita del commercio internazionale. L’interim report OECE del 1948 si prefisse l’obiettivo dell’espansione fino al 65-70% del commercio intraeuropeo, prendendo come base il livello di quell’anno, e una diminuzione del 10-15% delle importazioni per l’anno 1952-53 [36].

C’erano due correnti di pensiero anche tra chi sosteneva l’incremento delle esportazioni come strumento per la ripresa economica. I planners si erano espressi a favore delle quote alle importazioni, della pianificazione produttiva e delle risorse da dedicare alle esportazioni. I traders, invece, auspicavano una svalutazione monetaria che rendesse più competitivi i prodotti interni. In questo secondo caso l’elasticità della domanda è la variabile del successo. Infatti alcuni prodotti di prima necessità vengono comprati anche se molto cari, è il caso delle materie prime. La svalutazione della moneta dei paesi importatori rende più costosi questi beni, e se questo svantaggio non viene equilibrato da un incremento più che proporzionale delle esportazioni, divenute meno costose grazie alla svalutazione, il rischio è di aggravare la posizione della bilancia dei pagamenti.

Nell’autunno del 1947 la CEEC decise di attuare una strategia nella quale il ruolo dell’Europa sarebbe stato di produrre beni in grande quantità, e al resto del mondo sarebbe spettato il compito di comprarli. Per sostenere questa funzione l’Europa doveva produrre beni in grado di essere venduti sui mercati internazionali, ed in particolare nelle regioni appartenenti all’area del dollaro. La strategia svalutativa poteva anche non essere sufficiente a rendere i prodotti europei convenienti per il resto del mondo, e doveva essere perciò integrata da una selezione dei beni da produrre a prezzi convenienti.

L’espansione del commercio con l’estero doveva essere perseguita attraverso due strade, le esportazioni verso i paesi europei e quelle verso il resto del mondo. Le prime dipendevano dal grado di integrazione europea. Nel discorso di Harvard, Marshall aveva parlato di collaborazione intergovernatva con lo scopo di mettere in comune le risorse utili per la ricostruzione dell’economia europea. Successivamente questo concetto si modificò, e secondo l’ECA l’Europa poteva superare il periodo successivo la fine degli aiuti americani solo integrando le economie dei diversi stati, sostituendo il concetto di autosufficienza nazionale con quello di cooperazione internazionale. Non mancava in questa visione la volontà di costruire un sistema simile a quello degli Stati Uniti. Nell’Europa del primo dopoguerra, dove fino a pochi anni prima nazioni nemiche e rivali avevano combattuto una guerra lunga e sanguinosa, questo era l’obiettivo più ambizioso.

Alla fine del 1948 la OECE allegò agli obiettivi un documento che illustrava le condizioni di successo degli stessi, dove si descrisse la situazione economica e politica favorevole al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Tali condizioni contenute in ogni programma di sviluppo presentato dalle nazioni partecipanti al piano Marshall avevano dei punti in comune: i quattro anni dell’ERP avrebbero dovuto essere un periodo di pace, avrebbe dovuto verificarsi una costante crescita del commercio internazionale si sarebbe dovuto mantenere un alto livello di occupazione, si sarebbero dovuti tenere sotto controllo le pressioni inflazionistiche, e inoltre bisognava mantenere un buon livello di stabilità finanziaria in tutta l’Europa occidentale. Le condizioni citate precedentemente vennero a mancare a causa dello scoppio della guerra di Corea durante l’estate del 1950, da cui derivarono notevoli pressioni inflazionistiche. Inoltre fallì il tentativo di ripristinare una solida situazione finanziaria in Europa. 

3.3 - Gli organismi competenti

Per l’implementazione del piano Marshall vennero istituiti due organismi appositi. Uno americano, “Economic Cooperation Administration” (ECA) e l’altro europeo, composto dai paesi che avevano preso parte alla conferenza di Parigi, la “Organizzazione Economica per la cooperazione Europea” (OECE).

La ECA fu istituita nel 1948 e con lo scopo di occuparsi in modo specifico della realizzazione del piano Marshall. Era composta da due divisioni, la più importante a Washington, amministrata da Paul Hoffman. Il presidente Truman diede la notizia di questa nomina alla stampa prima di ottenere il consenso di Hoffman, così che egli non poté tirarsi indietro nonostante la sua iniziale riluttanza ad accettare il compito. Hoffman fu scelto in quanto repubblicano. Infatti i membri di questo partito non volevano che a capo dell’ERP ci fosse un esponente democratico. Inoltre le attitudini imprenditoriali di Hoffman lo rendevano perfetto per questo compito. Per la sede di Parigi, tra i nomi proposti da Hoffman per occupare il posto di amministratore ECA in Europa, il presidente Truman scelse il democratico Averell Harriman, già responsabile dell’omonimo comitato di studi di fattibilità del piano Marshall. Negli uffici di Parigi la ECA era organizzata seguendo due criteri: per settore con divisioni per il commercio, la finanza, gli alimentari e l’agricoltura, l’industria e la manodopera; per paese, con uffici specifici per ogni partecipante OECE. 

Nazioni considerate particolarmente importanti per la dimensione degli aiuti concessi o per motivi politici, avevano incaricati in uffici speciali “Office of the Special Representative”. Questi responsabili ricoprivano una carica molto importante, seconda in grado solo agli ambasciatori dei paesi per cui lavoravano. Le nazioni dotate di queste rappresentanze speciali erano Danimarca, Francia, Grecia, Italia, Olanda, Regno Unito, Svezia.

Il ruolo della ECA era di favorire lo svolgimento dell’ERP e di difendere gli interessi dell’amministrazione americana. Si svilupparono ampi contatti con ogni paese partecipante, un rapporto molto più ampio di quelli tradizionali fra ambasciate di diversi paesi. Gli uffici dell’ECA in Europa erano in costante contatto con molti ministeri dei governi dei paesi partecipanti. Ogni aspetto degli aiuti americani era oggetto di frequenti consultazioni fra i delegati europei e americani. La ECA aveva un compito di grande responsabilità, ed era in grado di influenzare e persino di indirizzare le politiche economiche dei governi aiutati. La ECA aveva due poteri principali: decideva sulle richieste d’aiuto formulate dai paesi europei nell’ambito delle loro quote annuali, e controllare il rilascio dei fondi contropartita.

La ECA non acquistava direttamente i beni necessari al programma. Le richieste prima di essere accettate, dovevano superare un percorso burocratico chiamato procedura P.A. System “Procurement Authorization”, dove i programmi venivano controllati sotto vari punti di vista. I contributi richiesti non dovevano superare la porzione assegnata a quel determinato paese, dovevano essere conformi ai criteri stabiliti, si controllava se ci fossero altri beni surrogati o soluzioni diverse d quelle proposte, e quali effetti comportassero quelle concessioni sull’economia americana. Una volta superata questa procedura, la ECA emetteva un documento che dava il via al finanziamento dell’operazione, mediante i fondi di banche partecipanti e garanti del funzionamento del piano Marshall. Successivamente i beni venivano acquistati su un mercato composto da imprese pubbliche e private tra loro concorrenti, in modo da abbassare il prezzo dei beni da comprare. Questo sistema ha permesso il risparmio di decine di milioni di dollari. Nel mese di aprile del 1948 partì per l’Europa la prima spedizione di beni approvata dall’ECA.

Per quanto riguarda i fondi contropartita, questo sistema rappresentò una delle novità più importanti introdotte dall’ERP. Le importazioni finanziate dal governo americano in favore dei paesi partecipanti al programma, non andavano direttamente ai beneficiari finali, la popolazione bisognosa. Gli aiuti, in realtà, venivano comprati dallo stesso governo della controparte con moneta locale. La moneta con cui venivano pagati tali aiuti, restava comunque di proprietà della controparte, ma veniva accumulata in un fondo apposito, chiamato appunto fondo contropartita, che poteva essere utilizzato solo previo consenso della ECA. La ECA avrebbe trattenuto il 5% dei fondi contropartita di ciascun paese a titolo di rimborso per le proprie spese di amministrazione. Il resto, il 95%, rimaneva a disposizione del governo proprietario del fondo e poteva essere utilizzato, se autorizzato, solo a patto che non lo utilizzasse in programmi che producessero inflazione.

Lo scopo principale di questo strumento era infatti quello di eliminare parte dell’eccessiva moneta in circolazione nei paesi europei, e favorire la stabilità dei prezzi. Intanto gli aiuti messi a disposizione sul mercato dal piano Marshall, avrebbero fatto crescere la quantità di beni a disponibili per il soddisfacimento della domanda, eliminando l’altro motivo della crescita dei prezzi, cioè la carenza di prodotti. La ECA avrebbe dovuto concedere l’utilizzo dei fondi contropartita solo per programmi di sviluppo costituiti da investimenti che avrebbero dato i loro frutti nel medio periodo. Al contrario avrebbe dovuto essere impedito l’uso di tali fondi, per il pagamento delle spese correnti delle pubbliche amministrazioni. 

Le polemiche che questo sistema sollevò erano principalmente due. La prima era che gli oppositori del piano Marshall accusarono l’amministrazione Truman di voler imporre le proprie politiche monetarie alle nazioni controparte, per dirigerne la ripresa in maniera conveniente agli Stati Uniti, violandone la sovranità nazionale. La seconda proveniva da alcuni economisti, tra i quali Kindleberger, che dubitarono dell’efficienza di questo sistema in quei paesi come la Gran Bretagna, che già possedevano il controllo del proprio sistema monetario, mentre accadeva il contrario in nazioni come la Grecia, per le quali questo strumento non era sufficiente a controllare l’inflazione. Altri economisti che lavorarono nel Dipartimento di Stato durante il piano Marshall come Bayard Price invece, lodavano questo strumento e portavano a sostegno della loro opinione l’emergenza che fece seguito alla riforma monetaria in Francia, quando il governo ricorse ai fondi contropartita per riequilibrare il sistema finanziario nazionale.

Il compito della ECA non era solo quello di venire soccorso alle popolazioni europee bisognose, ma anche quello di aiutare i governi europei a formulare e a intraprendere un piano comune che rilanciasse l’economia, tramite l’aumento della produzione (obiettivo primario) e l’integrazione delle economie degli stati europei.

Come ricordato precedentemente, durante la conferenza di Parigi che durò tutta l’estate del 1947, i sedici paesi partecipanti si accordarono per la costituzione di un’organizzazione che potesse aiutare i governi europei a realizzare gli obiettivi del piano Marshall riguardanti la produzione e l’integrazione economica europea. Quest’organizzazione venne istituita il 16 aprile 1948. Il suo scopo era quello di costruire una sana economia europea attraverso la cooperazione dei suoi membri. Alla OECE vennero assegnati i compiti riguardanti la cooperazione europea nei settori della produzione e del commercio, e comprendeva l’impegno ad aumentare la produzione, raggiungere la piena capacità della manodopera, ottenere la stabilità finanziaria interna, ridurre le barriere e promuovere il commercio intraeuropeo, raggiungere il prima possibile un sistema di pagamenti multilaterali, correggere lo squilibrio della bilancia dei pagamenti con l’estero. Inoltre la OECE ricevette dalla ECA l’incarico di coordinare un piano comune per l’utilizzo dei fondi destinati al piano Marshall. Questo compito era reso gravoso a causa delle divergenze che emersero fra i governi europei, in particolare sulla questione dell’integrazione. 

L’accordo mediante il quale venne istituita la OECE fu il frutto del difficile compromesso tra le nazioni della CEEC. I governi europei avevano posizioni differenti. I francesi erano favorevoli ad un organismo sopranazionale europeo, gli inglesi invece erano sfavorevoli a qualsiasi organizzazione che intaccasse la loro sovranità. I piccoli paesi europei, Olanda in testa, pretendevano il metodo dell’unanimità nelle decisioni del Consiglio OECE, per paura che le grandi nazioni imponessero il loro interesse su quelle più deboli. Questo sistema però era penalizzante per l’approvazione di qualsiasi proposta.

La OECE era composta da un Consiglio che si sarebbe riunito periodicamente per le decisioni generali ed amministrative, e al quale partecipavano i rappresentanti di tutti i paesi aderenti, e da un Comitato Esecutivo composto da 7 membri eletti ogni anno dal Consiglio. Vennero istituiti sei comitati tecnici, composti da rappresentanti dei vari paesi membri, i quali si occupavano del settore commerciale, di quello relativo ai pagamenti intraeuropei, allo sviluppo dei territori dipendenti oltre mare ( le colonie). Altri quattordici comitati furono organizzati per l’alimentazione, l’agricoltura, il carbone, il petrolio, e altre risorse prioritarie.

Un Segretariato Esecutivo composto da impiegati responsabili nei confronti dell’OECE, comprendeva un segretario e da sottosegretari che avevano la responsabilità di preparare gli incontri del Consiglio e del Comitato Esecutivo, di sottoporre proposte a questi organi, di assicurare l’esecuzione delle loro decisioni, di mantenere le relazioni con le altre istituzioni internazionali e con la stampa.

Nell’ambito dell’organizzazione di un programma coordinato per l’utilizzo degli aiuti concessi tramite l’ERP, l’accordo sulla “Division of Aid” fu uno dei compiti più difficili che la OECE dovette affrontare. Si trattava di individuare i criteri più adatti per la spartizione delle risorse destinate annualmente al piano Marshall. A tale scopo fu organizzata una commissione composta da membri di quattro paesi: Gran Bretagna, Francia, Italia e Olanda. Questa commissione, chiamata Commissione dei Quattro analizzò ogni programma economico nazionale di ogni paese membro della OECE. A ogni paese veniva concessa la possibilità di illustrare il proprio programma davanti alla commissione. I giudizi della Commissione dei Quattro venivano ulteriormente discussi perché considerati inapplicabili fino a quando non si fossero stabilito il grado di liberalizzazione del commercio intraeuropeo. A questo scopo fu organizzata un’altra commissione, detta dei Cinque poiché ne faceva parte anche la Germania Occidentale.

Tra il primo luglio 1948 e il 30 giugno 1949 vennero conclusi 78 accordi commerciali bilaterali fra le nazioni OECE [37]. Dopo lunghe trattative in cui la ECA si inseriva ripetutamente richiamando la OECE ad un maggiore impegno nell’organizzare un programma di ripresa che prevedesse una maggior cooperazione tra i membri, venne istituita la “Division of Aid”, che iniziò a funzionare dal secondo anno del piano Marshall. Tuttavia la “Division of Aid” non ebbe successo e dal terzo anno gli aiuti furono nuovamente distribuiti dall’ECA ma secondo le proporzioni decise dalla “Division of Aid” l’anno precedente.

Il primo anno era stata la ECA a stabilire quali e quanti aiuti dovessero andare ad ogni paese. Tuttavia la questione presentò il seguente problema: la valutazione delle prestazioni di un economia, quindi quali risultati avesse ottenuto un governo mediante gli aiuti ricevuti, e di quante ulteriori risorse avesse bisogno per raggiungere gli obiettivi prefissati. Questo punto poteva essere oggetto di infinite dispute. Infatti un governo largamente supportato, poteva non possedere alcun incentivo per provvedere ad un rapido risanamento del proprio sistema economico nazionale, o avrebbe potuto alterare i risultati ottenuti in modo che gli si concedessero ulteriori aiuti. All’opposto altri governi pur lavorando in maniera efficiente, avrebbero visto rallentata la loro ripresa a causa della mancanza di fondi, dovuta agli enormi stanziamenti già eseguiti per le nazioni nelle quali la ripresa procedeva più lentamente.

Oltre agli organi citati, i governi di alcuni paesi istituirono organismi speciali, per l’amministrazione degli aiuti del piano Marshall e per i rapporti con la ECA. In Gran Bretagna, nel 1947, venne organizzato un ufficio centrale di pianificazione economica all’interno del Ministero del Tesoro, e fu costituito anche un consiglio economico come sezione particolare del Gabinetto. I due nuovi uffici collaboravano direttamente con il governo per coordinare le risorse dell’ERP. Sempre in Gran Bretagna fu creato un dipartimento speciale per le relazioni con la OECE. In Germania venne nominato un ministro per il piano Marshall per coordinare le operazioni interne e i rapporti internazionali dovuti a questo programma.

In Olanda e in Belgio vennero organizzate due agenzie che collaboravano con il Ministero degli Affari Esteri. L’Austria adottò lo stesso modello nel 1949, in Svezia fu direttamente il Ministero degli Esteri ad occuparsi dell’ERP. In Grecia a causa della guerra civile, inizialmente furono gli ex collaboratori dell’UNRRA a dirigere gli aiuti del piano Marshall, mentre successivamente la responsabilità fu lasciata al governo locale.

In questo paragrafo saranno analizzati i risultati ottenuti da piano Marshall in relazione agli obiettivi descritti.

La produzione era l’obiettivo principale dell’ERP. Per migliorare il tenore di vita degli abitanti europei era necessario un grande sforzo in quella direzione per rendere disponibili beni in quantità crescente alla popolazione europea.

Anche il primo rapporto OECE del 1948 ribadì l’importanza prioritaria dell’aumento dei prodotti disponibili sul mercato. Gli obiettivi previsti nel 1948 si basavano sull’incremento della produzione industriale del 30% e agricola del 15% al di sopra del livello prebellico. Come riportato nella tabella 3.5, gli indici di produzione industriale superarono quasi ovunque gli obiettivi previsti. L’unica eccezione era la Germania Ovest. Tuttavia, in questo caso, bisogna notare che il paese che aveva subito durante la guerra le distruzioni più pesanti, che la sua potenza industriale prebellica era di gran lunga la maggiore d’Europa, e che nel 1938 aveva raggiunto il suo apice grazie alla produzione militare.

Per quanto riguarda il settore agricolo (tabella 3.6), la situazione presentava un trend positivo ma non sufficiente a raggiungere l’obiettivo prefissato.

Dei paesi indicati, centrarono l’aumento del 15% della produzione agricola solo: Belgio, Danimarca, Norvegia, Olanda, Regno Unito e Svezia. La media OECE, fu al di sotto delle attese (l’incremento risultò dell’11% invece del 15%). Tuttavia consultando altri dati che confrontano la produzione agricola del 1951-52, con la media della produzione europea negli anni che vanno dal 1934 al 1938, l’aumento risulta del 14% rispetto al livello prebellico. Questo risultato è inferiore solo di un punto percentuale a quello programmato.

Anche in questi dati però si conferma che la produzione di beni fondamentali quali cereali panificabili e carne conseguì solo un aumento del 4% e del 2% [38].

 

L’aumento del PIL tra il 1947 e il 1951 mostra come lo sforzo produttivo ci sia effettivamente stato e abbia avuto successo (tabella 3.7). Nonostante la produzione mancò di selettività. Un alto ufficiale della E.C.A. rilasciò questa dichiarazione:

“La nostra conclusione generale a proposito del piano Marshall è che noi abbiamo accentuato l’obiettivo della produzione -e in generale abbiamo avuto successo- ma senza porre abbastanza attenzione alla composizione di essa” [39].

Questo problema emerse fin dal primo anno, quando nonostante la crescita del PIL, molti tra i beni rientranti nelle priorità non raggiunsero la produzione prevista. Fu il caso, ad esempio, del carbone e dell’acciaio. La produzione di carbone aumentò del 12% invece del 14% mentre l’acciaio incrementò del 46,7% contro il 50% programmato [40].

Anche per quanto riguarda altri beni come l’elettricità o il pane la produzione fu inferiore alle attese. Per ottenere risultati migliori era necessario modernizzare le fabbriche e i macchinari, cambiare i metodi d’investimento, cambiare il rapporto tra proprietari e lavoratori in modo fosse assicurata la mutua cooperazione e impedire che venissero ostacolate le innovazioni.

I lavoratori in molti casi avevano paura che le nuove tecnologie portassero ad un aumento della produttività tale da comportare una diminuzione dei posti di lavoro. Tuttavia era necessario aumentare la produttività delle imprese europee per sostenere con la produzione interna l’aumento della domanda.Si perseguì l’aumento della produttività in due modi: attraverso gli investimenti in capitale fisso e attraverso il programma di assistenza tecnica dell’ECA.

Per quanto riguarda gli investimenti per la creazione di capitale fisso durante il piano Marshall gli studi eseguiti a tal proposito hanno dimostrato come essi siano stati di grande entità. Le tabelle (3.8 e 3.9) mostrano che nel 1948 e 49 ci fu in tutta Europa un aumento di formazione di capitale come percentuale del PIL rispetto all’anno 1938. La tabella 3.9 richiama l’attenzione sul fatto che gli investimenti pubblici durante i primi due anni del piano Marshall aumentarono di consistenza rispetto a quelli privati quasi dappertutto in Europa.

La ECA sostenne la formazione di capitale fisso in maniera fondamentale tramite i fondi contropartita. Questi fondi di appartenenza dei paesi OECE potevano essere utilizzati con l’autorizzazione dell’ECA, che a sua volta doveva agire in concerto con il NAC (National Advisory Council), a garanzia che i fondi utilizzati non venissero reintrodotti sul mercato producendo inflazione. Wexler scrive che: ”per aumentare la loro produzione, i paesi europei dovrebbero continuare impegnare i capitali a tassi d’investimento che non possono permettersi di sostenere a causa dei bassi livelli di risparmio esistenti” [41]. Non tutti i fondi contropartita vennero però rilasciati dall’ECA.

Dei 7,6 miliardi di dollari di fondi contropartita depositati durante il periodo ERP, 4,8 miliardi sono stati utilizzati per sostenere gli investimenti, 1,9 miliardi per lo sviluppo di servizi pubblici come i trasporti e le strade, 774,7 milioni per il settore manifatturiero, 693,5 per l’agricoltura, 584,4 per gli edifici, 485,6 per le imprese estrattrici, 378,1 per altre attività di produzione. Tuttavia 1 miliardo di dollari dei fondi contropartita non venne restituito alla fine del piano Marshall ai paesi proprietari.

Sempre per aumentare la produttività, la ECA istituì l’“Industrial Projects Program” che collaborava con i paesi partecipanti allo sviluppo di progetti industriali che con l’approvazione dell’ECA sarebbero stati attuati in parte con i fondi contropartita ed in parte con prestiti americani. In particolare si cercò di sviluppare i settori fondamentali dell’economia europea.

La ECA approvò 139 progetti dell’IPP per un costo totale di 2,25 miliardi di dollari di cui 565 milioni usando finanziamenti americani. Il 56% progetti erano dell’industria manifatturiera, 24% trasporti e comunicazioni, 11% industrie estrattive[42]. Il governo americano cercò anche di promuovere, sia pure senza grande successo, gli investimenti delle imprese americane in Europa. Risposero agli incentivi solo quelle imprese che erano già presenti sul territorio europeo, e dei 300 milioni di dollari stanziati per questo programma solo il 10% venne effettivamente utilizzato [43].

Si cercò di aumentare la produttività non solo grazie all’installazione di impianti all’avanguardia, ma anche sfruttando i vantaggi di una migliore organizzazione d’impresa. Inglesi e americani crearono il “Anglo-American Council on Productivity” (AACP) nell’ottobre 1948. Quest’organizzazione aveva la funzione principale di pianificare, preparare e valutare le visite degli industriali britannici (Productivity Teams) negli USA, dove gli sarebbe stato illustrato il funzionamento di fabbriche modello americane. Altri “centri di produttività” vennero organizzati in Gran Bretagna per essere visitati dagli imprenditori USA. L’idea di un sistema di integrazione del know how americano e inglese venne proposta da Sir Stanford Cripps a Hoffman nell’estate dl 1948.

Questo strumento venne allargato al resto dei paesi OECE con il nome di “Technical Assistance Program” e fu istituito un ufficio apposito a New York. Per tutte le iniziative elencate come parte di questo programma furono stanziati 34 milioni di dollari, ma solo 18 furono spesi entro il 31 dicembre 1951, quando l’iniziativa terminò. A dispetto di tutte queste attività la campagna americana a favore della produttività non ebbe molto successo. In seguito allo scoppio della guerra di Corea nel giugno 1950, vennero predisposti programmi d’investimento per sviluppare i territori europei d’oltre mare. La ragione di questo sforzo era la scarsità delle materie prime e la progressiva dipendenza da queste regioni per il loro reperimento. Inoltre lo sviluppo di questi territori avrebbe rappresentato nel lungo periodo un mercato per i prodotti europei.

C’era anche una ragione politica che spingeva allo sviluppo delle colonie europee, il pericolo che l’ideologia comunista potesse svilupparsi velocemente in queste zone povere del mondo. Nel 1951 gli investimenti complessivi in queste regioni raggiunsero approssimativamente i 370 milioni di dollari per la Francia, 200 milioni per la Gran Bretagna e 160 milioni per il Belgio[44].

La ECA contribuì allo sviluppo dei territori d’oltre mare europei in quattro maniere: con un regolare programma di fondi destinati alle nazioni europee per lo sviluppo di queste aree, con una riserva speciale per il finanziamento di progetti di investimento nei settori chiave dell’economia di questi territori, con il programma di assistenza tecnica per lo sviluppo dei settori agricolo dei trasporti e in altri settori particolari, e infine con materiale amministrato della ECA e comprato con il 5% dei fondi contropartita destinato alle spese di amministrazione. La mancanza di materie prime si aggravò nell’inverno del 1951-52 tanto che i maggiori produttori del mondo, cioè gli Stati Uniti, istituirono un programma per controllare le esportazioni delle materie prime.

Su questo tema ci fu una conferenza internazionale organizzata dagli USA la “International Materials Conference”, a cui parteciparono tutti i membri dell’OECE. Se l’aumento della produzione era lo scopo principale dell’ERP, la stabilizzazione finanziaria degli stati aderenti al programma, era il secondo obiettivo in ordine d’importanza. Durante la preparazione del piano Marshall nell’autunno 1947, il comitato CEEC dichiarò che gli obiettivi sulla produzione “Non possono essere raggiunti né la cooperazione europea può essere compiuta se le economie di tutti i partecipanti non saranno stailizzate” [45].

Anche la ECA concordava sul fatto che oltre alla produzione si dovessero perseguire politiche atte a perseguire un buono stato della finanza pubblica. Hoffman dichiarò: “Io voglio essere sicuro che le economie europee siano stabili dal punto di vista fiscale e monetario” [46]. Quindi è un fatto che sia l’Europa che gli Stati Uniti concordassero che una piena stabilizzazione finanziaria del continente fosse fondamentale per la riuscita del piano Marshall.

Tuttavia vedremo in seguito, come si presentarono numerosi problemi al momento di stabilire le politiche necessarie per il raggiungimento di questo obiettivo. Dalla fine della guerra al 1947 i governi europei avevano già dovuto affrontare il problema finanziario che, secondo gli storici revisionisti che si rifanno alla teoria economica monetarista, era il principale problema europeo del dopo guerra. L’inflazione distruggeva il potere d’acquisto delle valute, e questo rallentava la ricostruzione, e costringeva il governo a ingenti spese necessarie all’acquisto delle importazioni. Alcuni paesi vararono delle riforme monetarie nel tentativo di diminuire la moneta in circolazione, altri furono in qualche modo costretti ad assecondare l’inflazione per sostenere alcune delle più impellenti necessità del periodo post bellico.

Dai risultati della tabella 3.10 si evince come le misure prese dai governi europei durante il periodo precedente all’ERP, non abbiano rallentato la crescita dei prezzi. La CEEC dichiarò che le nazioni da cui era composta avrebbero preso degli impegni di carattere definito “obbligatorio”. Tuttavia ometteva di specificare in cosa sarebbero consistiti questi accordi. La OECE, appena formata, si propose di portare avanti lo sviluppo di politiche di stabilità basate su opportuni tassi d’interesse, e sul ripristino della fiducia nella valuta locale.

Tuttavia nonostante l’impegno di CEEC e OECE, sarebbe toccato alla ECA far rispettare gli impegni presi dall’Europa riguardo alla stabilità finanziaria. Le maggiori difficoltà nel perseguire questo obiettivo riguardavano la questione per cui la stabilità finanziaria era difficile da ottenere insieme della ripresa economica a breve termine. Da parte americana soprattutto nel Congresso, c’era la volontà di rendere autosufficienti le finanze pubbliche delle nazioni europee per diminuire il contributo americano alla ripresa. Gli elettori non avrebbero sostenuto a lungo il piano Marshall qualora fosse diventato troppo costoso. Siccome il Congresso era restio ad approvare fin dall’inizio uno stanziamento definito di fondi per quattro anni, la ECA fece pressione sui beneficiari affinché varassero riforme fiscali incisive, in modo che le nazioni europee contribuissero con le loro risorse alla ripresa.

Dalla parte opposta c’erano i governi europei, che avevano una doppia necessità. La prima e più importante dal loro punto di vista, era ristabilire l’economia e affrontare tutte le spese necessarie al miglioramento delle condizioni della popolazione. Questo avrebbe permesso loro di assicurarsi il consenso degli elettori e bloccare l’opposizione comunista. La seconda era assicurarsi di ristabilire una certa indipendenza dagli aiuti americani e perciò risolvere il problema del deficit pubblico da cui dipendevano i problemi monetari. Tuttavia se nel primo caso era necessario spendere risorse in abbondanza, nel secondo era necessario risparmiarle.

La ECA si fece carico degli interessi americani in Europa grazie ad uno strumento già descritto, i fondi contropartita. Come già scritto, questi fondi, in valuta locale e di proprietà della controparte (i governi europei), potevano essere utilizzati solo con il consenso della ECA la quale a sua volta avrebbe agito in concerto con il NAC. Premessa generale per il rilascio di questi fondi era che fossero utilizzati per permettere la stabilità finanziaria e monetaria del paese controparte. I paesi controparte però, sempre più indebitati, richiesero e ottennero più o meno facilmente tali fondi, per la riduzione del deficit pubblico, in gran parte dovuto al passivo della bilancia dei pagamenti.

L’utilizzo di questo strumento creò molti conflitti tra gli stessi membri della ECA, soprattutto tra i rappresentanti della ECA in Europa e quelli a Washington e tra la ECA e il NAC. Il rappresentante ECA Richard Bissell scrisse una lettera all’amministratore ECA a Washigton Hoffman, per far notare che sarebbe stato meglio dire fin dall’inizio dell’ERP ai governi europei che i fondi contropartita non erano disponibili per l’impiego nella riduzione del debito. Tuttavia il problema dell’utilizzo dei fondi contropartita per la riduzione del debito non era solo un problema politico, era anche il segno delle gravi difficoltà economiche che stavano attraversando molte nazioni europee. Nella tabella 3.11 sono riportati alcuni dati che riguardano il rilascio e la destinazione dei fondi contropartita.

Come si vede il trattamento non fu uguale per tutti. In particolare al governo francese fu concesso solo il 6,9% del totale dei fondi per la riduzione del debito, al contrario di Norvegia e Gran Bretagna che le utilizzarono solo per quello scopo. 

Il caso francese fu un esempio di ingerenza negli affari interni di un paese sovrano da parte dell’ECA, cercò di imporre severe misure di politica fiscale al governo francese, sotto la minaccia di non concedere il rilascio dei fondi contropartita. Dopo mesi di negoziazione complicati dal problema del tasso di cambio fra dollaro e franco, la ECA cedette alle pressioni del governo francese per il rilascio dei fondi. A sua volta il governo francese dovette impegnarsi a varare una riforma fiscale molto impopolare.

La destinazione maggiore dei fondi contropartita all’eliminazione del debito nel caso di Gran Bretagna e Norvegia è da imputare ad una situazione finanziaria diversa da quella francese. Questi due paesi infatti non erano considerati a così a rischio di instabilità finanziaria.

Per quanto riguarda l’utilizzo dei fondi contropartita per gli investimenti la tabella 3.12 mostra in quali settori furono utilizzati. Alan Milward scrive che l’utilizzo dei fondi contropartita a scopo d’investimento non fu determinante per la ricostruzione europea. Inoltre alcuni collaboratori dell’ECA notarono che anche l’utilizzo dei fondi contropartita con lo scopo di investimento provocavano inflazione ed erano quindi dannosi per la stabilità economica.

L’effettiva efficienza di questo strumento per il controllo dei prezzi è giudicata da molti dubbia. Per quanto riguarda la stabilità dei prezzi, la tabella 3.13 mostra l’andamento dei prezzi al consumo durante tutto il periodo dell’ERP. Il periodo che va dicembre del 1948 fino alla a metà del 1950 fu un periodo di buona stabilità finanziaria, ma pochi mesi dopo lo scoppio della guerra di Corea, a fine 1950, i prezzi ricominciarono a salire. Già nel giugno del 1950 il segretario generale dell’OECE Marjolin avvertiva i paesi membri dell’aumento dei prezzi che la guerra avrebbe portato con sé.

Nel settembre del 1950 il consiglio della NATO approvò la costituzione di un programma di difesa integrata. Questo avvenimento provocò in Europa da parte dei governi la destinazione di alcune strutture civili alla produzione militare. Tuttavia l’eccesso di spesa pubblica non fu adeguatamente contrastato da un aumento dell’imposizione fiscale. Queste furono le cause delle pressioni inflazionistiche che colpirono l’Europa in quel periodo.

Altri fattori contribuirono alla crescita della domanda, come quello psicologico. Ad esempio la sfiducia nella lira italiana, nel franco francese o nel marco tedesco contribuirono a far sì che le popolazioni di quei paesi non considerassero conveniente il risparmio di moneta. Inoltre la spesa militare era aumentata rispetto agli anni precedenti la seconda guerra mondiale, a causa del miglioramento tecnologico del materiale bellico molto più costoso.

I governi europei avevano tre possibilità per reagire all’aumento dei prezzi. Impiegando misure fiscali e monetarie come un drastico aumento impositivo o una riduzione delle spese non militari, e sostituendo l’importazione di equipaggiamento bellico con l’aumento della produzione interna. Avrebbero potuto sopprimere l’inflazione mediante l’utilizzo di strumenti che limitassero i prezzi, i salari e il ricorso al razionamento del consumo. La terza opzione era quella di assecondare l’inflazione finanziando le spese pubbliche con l’indebitamento. Nessun governo europeo era in grado di scegliere le terza possibilità, perché avrebbe distrutto l’economia, esaurito le riserve di valuta straniera, e provocato grandi tensioni politiche.

Tuttavia in alcuni paesi come Francia, Italia e Germania Occidentale, anche l’utilizzo delle opzioni precedenti procurava più di un problema.

I governi di questi paesi erano formati da deboli coalizioni con opinioni politiche differenti, perciò era difficile riuscire ad aumentare il livello di tassazione, ridurre le spese pubbliche, e mobilitare l’opinione pubblica. I bilanci statali erano fortemente appesantiti dalle spese per la previdenza sociale, le pensioni. Gli investimenti pubblici, necessari per sostituire quelli privati, erano la fonte di una spesa a volte insostenibile. I sistemi fiscali di questi paesi erano obsoleti e iniqui, oltre al fatto che già si portavano via una grande percentuale del reddito nazionale. Il risparmio era a un livello molto basso a causa della scarsa fiducia nelle valute nazionali.

La sfida europea per la stabilità finanziaria e contro le pressioni inflazionistiche era ancora lontana dall’essere vinta alla fine dell’ERP.-L’obiettivo del piano Marshall era quello di incrementare il livello delle esportazioni e diminuire quello delle importazioni. Per quanto riguarda le esportazioni si puntava in particolar modo a far crescere il commercio intraeuropeo. Nello specifico la CEEC stabilì che per l’anno 1952-53 il livello del commercio intraeuropeo dovesse aumentare del 65-70% rispetto al 1948. Le importazioni avrebbero dovuto subire una diminuzione del 10-15% per quello stesso anno[47].

Il commercio intraeuropeo già nell’ultima parte del 1950, raggiunse una crescita superiore all’85% rispetto al 1948, calò durante il 1952 di 15 punti ma restò comunque dentro l’obiettivo di crescita fissato del 70% (tabella 3.14).-Il commercio intraeuropeo fra la parte occidentale e orientale del continente subì un rallentamento, a causa dell’inasprirsi dei rapporti con il blocco sovietico. Gli Stati Uniti imposero limitazioni alle esportazioni verso l’Europa dell’est, per impedire all’Unione Sovietica e ai suoi satelliti di rafforzare direttamente o indirettamente la propria potenza militare tramite l’accesso al mercato dell’Europa occidentale.

Questo controllo venne eseguito sulle esportazioni americane con l’Export Control Act del 1949, l’emendamento Kem del Third Supplemental Apprppriation Act 1951, e sulle esportazioni OECE, con la ECA, che aveva il compito di persuadere i paesi aderenti al piano Marshall, a non esportare in oriente beni che avrebbero potuto essere utilizzati dal nemico per rafforzare la propria struttura militare. La ECA impose controlli sulle vendite dei prodotti di fabbricazione europea verso l’URSS e i suoi alleati. Questo atteggiamento americano ebbe come conseguenza un ulteriore sforzo produttivo dell’Europa occidentale che dovette fare a meno di molte importazioni dall’est.

Ciò aggravò ulteriormente il deficit della bilancia dei pagamenti europea, la quale dovette rivolgersi ai mercati dell’area del dollaro per rimpiazzare il calo delle importazioni dall’est. All’inizio del piano Marshall si stimava che 1952 le importazioni dei paesi OECE dall’est europeo sarebbero state di 2,2 miliardi di dollari, circa due volte e mezzo quelle del 1947, ma il peggioramento dei rapporti politici fra Stati Uniti e Unione Sovietica ebbe l’effetto di far diminuire gli scambi fra est e ovest. Nel 1952 le importazioni occidentali furono poco più di 900 milioni di dollari.

Per quanto riguarda il commercio con il resto del mondo, ed in particolare le esportazioni vero l’emisfero occidentale, l’Europa riuscì durante il 1947-48 ad aumentare le proprie esportazioni raggiungendo due miliardi di dollari. Tuttavia l’anno seguente negli Stati Uniti si verificò una recessione che fece scendere le importazioni dall’Europa dai 280 milioni di dollari dell’ultimo quarto del 1948, a 230 milioni nel primo quarto del 1949, e a 160 milioni nel secondo. Le vendite di quel periodo al resto del mondo seguirono lo stesso trend. Al contrario le importazioni dagli Stati Uniti crebbero e ci fu una diminuzione delle importazioni dagli altri paesi.

Per ottenere un aumento delle importazioni americane dall’Europa la ECA e il Dipartimento del Commercio americano pubblicarono un rapporto nell’ottobre del 1949 come risultato di un periodo di dieci settimane di studio e di consultazioni nel vecchio continente. Nel documento sosteneva che le importazioni americane dall’Europa avrebbero dovuto essere circa di due miliardi di dollari l’anno per riequilibrare il dollar gap entro la fine dell’ERP. Le importazioni americane dai paesi OECE fino a quel momento erano state di poco sopra all’1% del prodotto interno lordo americano, mentre erano il 2% prima della guerra. Il rapporto raccomandava di rimuovere quattro ostacoli alle importazioni dall’Europa.

In primo luogo le misure restrittive sui controlli imposte ai prodotti dei governi esportatori, in secondo luogo le alte tariffe americane su un numero vasto di prodotti, in terzo luogo le complicate procedure doganali degli Stati Uniti, e in quarto luogo una serie di restrizioni federali a favore dei prodotti americani fatte dai governi locali su richiesta del governo americano. Secondo i collaboratori dell’ECA che avevano redatto il documento, le procedure consigliate avrebbero fatto aumentare le esportazioni europee nelle aree del dollaro a 850 milioni di dollari l’anno. Inoltre vennero conclusi contratti di cooperazione con imprese private europee per favorire l’esportazione dei loro prodotti in USA. Si programmò di annullare il dollar gap fra Usa e Europa nei due anni seguenti riducendo di 1,2 miliardi le importazioni dall’area del dollaro, aumentando le importazioni di 650 milioni e incrementando a 100 milioni le entrate turistiche o di altre partite invisibili.

Per quasi tutto il periodo di durata del piano Marshall il passivo annuale della bilancia dei pagamenti europea verso USA e Canada diminuì, 6,1 miliardi di dollari di passivo del 1947, 4,5 miliardi del 1948 , 3,8 miliardi del 1949, e 1,75 miliardi del 1950. Nel 1947 il dollar gap era di 8,5 miliardi di dollari, nel 1949 di 5 miliardi, e nel 1950 di solo 1 miliardo. Tuttavia dalla primavera del 1951 iniziò un cambio di tendenza dovuto principalmente all’aumento dei prezzi delle materie prime e dalla crescita delle spese militari causato dalla guerra di Corea. Il passivo della bilancia dei pagamenti europea verso il resto del mondo peggiorò fino ai livelli del 1947 soprattutto per il commercio con gli Stati Uniti il cui passivo ricominciò a crescere nel primo quarto del 1951 fino ad arrivare nel 1952 alla cifra di 500 milioni di dollari mensili[48]. Le importazioni continuavano ad aumentare, e più velocemente delle esportazioni. Non fu dunque raggiunto l’obiettivo di ridurre il livello delle importazioni del 10-15%.

Come illustra la tabella 3.15 in tutti i paesi campione (ad eccezione della Germania) il saldo del commercio estero migliorò fino al 1950, anno in cui per la Francia ci fu persino un saldo attivo. Poi, dal 1951, la situazione ricominciò a peggiorare.-La ragione di questa situazione oltre che allo scoppio della guerra, andava imputata anche alla maggiore efficienza dell’economia americana rispetto a quella europea. La supremazia dell’economia americana era dovuta alla sua maggiore produttività, conseguenza della vastità del territorio USA e del rapporto fra risorse e popolazione.

In Europa, al contrario, le poche risorse dovevano essere spartite da una popolazione maggiore e con crescenti esigenze, che facevano aumentare le importazioni. Inoltre la bassa produttività dell’industria europea era la causa principale degli alti prezzi dei prodotti destinati alle esportazioni, e perciò della loro poca competitività a livello internazionale. Riassumendo, il commercio internazionale europeo durante il piano Marshall crebbe a livello intraeuropeo secondo gli obiettivi prefissati.

Tuttavia nel 1952 l’Europa dipendeva ancora dalle importazioni provenienti dall’America che non erano diminuite come previsto. -Inoltre lo scoppio della guerra di Corea provocò un inasprimento del problema del dollar shortage e fece peggiorare il passivo della bilancia dei pagamenti europea. Gli obiettivi riguardanti il commercio internazionale sono per tanto da considerarsi solo parzialmente raggiunti.

E’ difficile analizzare gli effetti del piano Marshall sull’integrazione europea negli anni tra il 1947 ed il 1951, perché tale discorso dovrebbe essere proiettato in un contesto temporale e politico molto più ampio e sarebbe troppo lungo.

In primo luogo, nel discorso ad Harvard, Marshall annunciò come necessaria e auspicabile una collaborazione europea per la messa a punto di un piano economico per l’intero continente. Agli europei sarebbe toccato l’organizzazione di un eventuale programma che comprendesse anche la coordinazione internazionale nell’utilizzo delle proprie risorse per il bene comune. Questa speranza non si verificò durante la conferenza della CEEC, dove le nazioni aderenti riuscirono solo a presentare dei programmi di ricostruzione nazionali, e a mettersi d’accordo su alcuni principi per una futura collaborazione in alcuni settori.

Con la creazione della OECE gli Stati Uniti riproposero agli europei la creazione di un programma economico integrato, e dopo numerose contrattazioni ed esortazioni da parte dell’ECA gli stati membri dell’OECE organizzarono il 16 ottobre 1948 il “Plan of Action”, un documento di azione comune. Questo piano non raggiungeva il livello di cooperazione che il governo degli Stati Uniti desiderava. I punti di maggiore collaborazione riguardavano la “Division of Aid”, e i numerosi trattati bilaterali per il commercio intraeuropeo.

Tuttavia dopo questo primo passo, nella politica americana l’idea della collaborazione lasciò il posto a quella dell’integrazione. Infatti due mesi l’approvazione del “Plan of Action” da parte del Consiglio OECE, il Congresso americano dichiarò che la politica degli Stati Uniti era rivolta a incoraggiare l’unificazione europea, ma senza specificare meglio tale concetto.

Questo ulteriore passò era in realtà solo il definitivo affermarsi di una politica che conteneva alcuni dei suoi elementi già nella costituzione dell’ERP. L’idea americana di integrazione europea basava la sue radici su due punti principali, uno politico e l’altro commerciale. Dal punto di vista strategico, l’integrazione europea era una possibilità che serviva per far convergere la politica francese e quella americana, sulla questione della Germania. L’interesse dei francesi era quello di mantenere basso il livello dell’industria tedesca per impadronirsi dei mercati riforniti dalla Germania prima della guerra, mentre quello americano era di contrapporsi con un elevato grado di benessere nei territori della Germania occidentale, alla politica sovietica nella parte orientale.

Per quanto riguarda i vantaggi commerciali, l’unione delle nazioni europee sotto un unico mercato era l’occasione per sviluppare l’economia attraverso una maggiore disponibilità di beni e di compratori. La ECA perseguì la politica del governo americano richiamando più volte le nazioni europee, a intraprendere la strada di una maggior integrazione delle loro economie. Il punto di massima intensità di questa campagna fu il discorso di Hoffman dell’ottobre 1949 sull’integrazione.

In questo intervento l’amministratore dell’ECA richiese “una piena integrazione dell’economia dell’Europa occidentale” e aggiunse “in sostanza, si tratterebbe di formare un unico grande mercato, all’interno del quale le limitazioni quantitative del movimento delle merci, le barriere monetarie imposte al flusso dei pagamenti, e, prima o poi, tutte le tariffe, vengano permanentemente eliminate”[49]. Secondo Hoffman il mercato unico europeo avrebbe incentivato una produzione massiccia di beni a basso prezzo, permettendo di soddisfare le aspettative della popolazione.

La ECA sosteneva questo sistema come l’unica possibilità per l’economia europea di essere indipendente dagli aiuti americani, una volta che l’ERP fosse finito. Nonostante la volontà della politica USA, ad eccezione del Benelux non venne istituita nessuna unione ne politica ne doganale fra le nazioni europee. Si discusse a vari livelli per un mercato unico fra Francia e Italia, fra Francia e Germania, e soprattutto fra Francia e Inghilterra, la quale avrebbe dovuto essere secondo Monnet, il primo passo verso una futura unione europea. Alla fine però, nessuno di questi progetti fu preso in considerazione dai rispettivi governi per un’eventuale realizzazione.

Analizzando la questione dell’integrazione dal punto di vista europeo, quando fu presentato il documento d’intesa della CEEC, a Parigi, il 22 settembre 1947, un parte di esso riguardava la cooperazione. Gli obiettivi prefissati per tale scopo erano: una progressiva riduzione delle barriere commerciali intraeuropee, lo studio di un sistema di pagamenti europeo, lo studio di fattibilità dello sviluppo di varie unioni doganali, lo sviluppo di misure favorevoli alla trasferibilità delle risorse umane nel contesto europeo, incoraggiare il turismo, lo scambio di informazioni e conoscenze tecniche per lo sviluppo del settore delle centrali elettriche, della produzione di acciaio e dei trasporti. Inoltre fu stabilito l’impegno a istituire un’organizzazione che avrebbe sviluppato gli obiettivi citati precedentemente, (questa istituzione fu l’OECE). Durante il periodo del piano Marshall i risultati più importanti che questa organizzazione ottenne furono i seguenti: la diminuzione della barriere commerciali fra i membri, e l’istituzione della “European Payment Union”.

Il 2 novembre 1949 la OECE approvò la diminuzione del 50% delle barriere commerciali tra i paesi membri, un ulteriore diminuzione fino al 60% sarebbe stata approvata il 31 gennaio 1950 dopo l’istituzione della “European Payment Union”, e un’ulteriore diminuzione del 75% sarebbe stata considerata alla fine del 1950. Questi provvedimenti contribuirono, insieme all’aumento della produzione all’incremento del volume del commercio intraeuropeo.

Per quanto riguarda la creazione di un sistema di compensazione del pagamenti commerciali, un primo tentativo venne fatto con il “Intraeuropean-European Payment and Compensation Agreement” approvato dall’OECE nell’ottobre del 1948.

Prima di allora il commercio europeo veniva eseguito esclusivamente sulla base di accordi bilaterali fra stati. La ECA sovvenzionò questo accordo colmando il passivo dopo la compensazione fatta tra i debiti e i crediti delle nazioni aderenti all’accordo mediante le risorse del piano Marshall. La ECA pagava in dollari i paesi creditori a patto che questi rendessero disponibili ai debitori una somma equivalente in moneta locale, da destinare ai paesi debitori sotto forma di diritti di prelievo.-Questo accordo fu criticato perché pur avendo una forma multilaterale si basava ancora su di contrattazioni bilaterali fra i membri, perché il suo funzionamento dipendeva dagli aiuti americani, e perché non offriva gli incentivi necessari affinché i creditori aumentassero il loro surplus nella bilancia dei pagamenti, e i debitori lo diminuissero.

Il 19 settembre 1950 fu concluso l’accordo sulla “European Payment Union”, L’organo esecutivo della UEP era il “Managing Board”, composto dai rappresentanti di ogni paese membro. Il “Managing Board” amministrava i fondi dell’organizzazione, e al contrario di quello che succedeva nel consiglio OECE nella UEP le decisioni si prendevano a maggioranza semplice. Il trattato prevedeva che monete dei paesi membri fossero pienamente trasferibili da un paese all’altro, e venissero condotti scambi tra i paesi la cui bilancia dei pagamenti era perennemente in attivo con quelli in cui di solito era in passivo. La UEP svolgeva anche le funzioni di una banca europea e con proprie risorse, composte da oro e crediti in dollari, coordinava le operazioni estere delle banche centrali nazionali, garantendosi la liquidità. Le sue risorse difendevano le riserve in valuta straniera e oro dei paesi membri dalle oscillazioni del commercio e eliminavano le necessità di continui accordi tra le singole nazioni ed i partner commerciali.

I fondi necessari alla nascita della UEP furono stanziati in parte dai paesi membri, in particolare dalla Gran Bretagna (circa un quarto della somma totale), ed in parte dalla ECA che contribuì alla nascita di quest’organizzazione con 600 milioni di dollari ricavati dal piano Marshall. -Durante otto anni e mezzo in cui restò in vigore, la UEP permise di compensare le transazioni commerciali fra le nazioni aderenti al trattato, e inoltre contribuì in modo sostanziale a una continua e rapida crescita del commercio intraeuropeo in maniera più efficiente, e in quantità maggiore di quanto avessero permesso i precedenti trattati sui pagamenti intraeuropei. Nonostante questi risultati, neanche quest’istituzione consentì una diminuzione del passivo della bilancia dei pagamenti europea nel loro insieme. 

Un altro importante risultato ottenuto nell’ambito del trattato OECE, fu l’inizio di un coordinamento della politica agraricola europea. Il primo passo verso questo obiettivo avvenne però fuori dal consiglio OECE, in una conferenza del 1952 che istituì l’Organizzazione Europea dei Mercati Agricoli.

Fuori dal contesto OECE, e solo indirettamente collegata al discorso del piano Marshall, fu il piano Schuman, mediante il quale si arrivò alla costituzione dell’embrione di quello che sarebbe diventato in futuro, il moderno sistema di integrazione europeo. L’allora ministro degli esteri francese propose un trattato per il controllo delle due risorse chiave dello sviluppo europeo, il carbone e l’acciaio. Il risultato delle negoziazioni fu l’istituzione la Comunità Europea per il Carbone e l’Acciaio, la CECA. Le nazioni che aderirono a questo trattato furono Belgio, Francia, Germania Occidentale, Italia, Lussemburgo, Olanda.